新加坡如何摆脱“圈层型”扩张梦魇?


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每部经文的通讯员:杨齐飞每部经文的编辑:刘艳梅

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什么是TOD?在新加坡,恐怕没有人能给出一个标准的定义。

作为新加坡的核心规划部门,城市重建局(URA)执行规划师黄郁珊试图从三个层面解释这一不那么“新加坡”的概念:

在最高层,这是一个土地利用和交通规划的综合概念。中间观点,它涉及交通干线和战略通道的布局;在微观层面,它将关系到如何使一个新城市或地区自给自足。

无论如何解释,它都与城市规划密切相关。当起源于欧美国家的tod这个概念获得强烈的亚洲色彩时,以规划著称的国家城市新加坡利用轨道交通为城市开辟了更多的发展空间。

“因为新加坡资源非常短缺,所以必须进行周密的规划,以确保每一寸土地都得到最有效的利用。”住房开发委员会(hdb)负责新城规划的规划师斯蒂芬妮(Stephanie)表示。

在市建局和其他部门的共同努力下,新加坡已从靠近南部的中心地区扩展到由23个新城镇组成的“星丛”城市模式。轨道交通是一条“血管”,为每个城镇带来各种资源,形成高度集中的功能中心。托德的“新加坡模式”也已经成型。

tod有效聚集人和生产的理念不仅渗透到新加坡城市发展的细节中,而且重塑了城市景观。

在此之前,新加坡过去主要靠汽车出行,直到1987年才出现第一条地铁线路。如今,在人均国内生产总值超过25,000美元的城市中,新加坡的人均车辆里程最低,人均铁路里程最长。

变化仍在继续。2019年3月,新加坡宣布了总体规划草案。市民们组织了一个小组去市建局中心展览馆,在宣传中写下新规定的建议。主题为“便捷可持续交通”的展板之一展示了新加坡全新的交通蓝图——小汽车城、公交优先走廊等新概念。并勾勒出未来绿色旅游和步行城市的外观。

“与其他城市不同的是,新加坡在规划城市(包括交通)时通常会考虑50年或更长时间。政府通过精心规划和大量投资给了它一个“底线”。土地运输管理局战略规划负责人马京生指出。

更值得一提的是,虽然轨道交通有助于新加坡成功发展新城市,但其最终目标仍然是满足人们的需求。

"要了解新加坡的未来,你必须看看班戈新城."斯蒂芬妮在解释新加坡版托德时多次提到。

庞戈新城(Punggol New Town)位于新加坡东北角,离樟宜国际机场不远,其周边仍在开发中——商业区尚未完善,庞戈电子工业园区的企业尚未完全落户,但大量的人涌入地铁前往新城。

在新加坡,像班戈这样的新城市还没有遭遇“空城”或“鬼城”的命运。自1960年以来,新加坡启动了四个新城市建设计划,所有这些计划都有效地完成了缓解和疏散新加坡中部地区过度集中人口的重要使命。

这种变化不容易实现。首先,政府启动了一个大规模的建设项目,通过组建hdb来促进新城的发展,在远离中心地区的地方建造大量的“街区住宅”。到20世纪80年代,新加坡已经沿着这条路线建立了13个新城市。然而,数据显示,城市人口密度直到1990年左右才达到显著的总体下降。这主要是由于当时开通了三条主要地铁线路。

也是从这个时期开始,新加坡短短30年的轨道交通历史开始与城市规划“无缝连接”。

"铁路运输是一种全面而密集的规划方法."麦肯齐指出:“土地资源稀缺是新加坡规划的先决条件,土地开发应尽可能集中在地铁线上。”。

事实上,tod本身就是一个分层的开发概念。所谓的等级制度是为城市发展提供一些“焦点”——区域中心。在规划新加坡时,通过这一理念,城市的核心功能如住房、商业和公共服务将最大限度地集中在地铁站周围,形成真正的绿色旅游城市。

"在城市规划中,功能是关键."新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾庆阳(Gu庆阳)也表示,“轨道交通的重要之处在于它可以连接城市的不同功能,这为城市合理配置功能和分散分配功能提供了基础。”

借助轨道交通布局,新城成功发展的更大红利是帮助新加坡摆脱城市“圈层”扩张的噩梦。

“当城市面临扩张需求时,大多数城市会一次向外推出一英寸的土地。这种“环状分层”结构给城市带来了密集的发展红利,但也引发了许多城市疾病。”顾庆阳说,“是轨道交通把城市的扩张从‘爬行’变成了‘跨越’。”

目前,除了金融服务业最集中的新加坡南部中心地区外,该市西部有一个区域中心,北部有一个,东部有一个,23个新城市分布在一个扇形大框架内,形成了类似的“星丛”结构。

这种较为全面的城市形态进一步推动了“花园城市”的形成——新市镇不需要毗连,新市镇之间原有的绿地和滩涂资源得以保留,这不仅构成了新加坡的“城市绿肺”,也为市民提供了更多的开放空间。根据最新的计划,在世界上人口密度最高的新加坡,到2030年,90%的家庭将拥有400米以内的公园。

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绿地是肺,每个新城都像内脏。轨道交通是连接各个器官的血管,它为各种资源的交换建立了一条畅通的通道,确保各脏器发挥各自的功能,有效运行。

在这样的体制下,新加坡的城市身体健康而精确地成长。

要实现tod模式,关键在于使轨道交通成为城市交通的入口。如果私家车拥有比行人更高的道路权利,让轨道交通来引导城市的发展几乎是不可能的。

新加坡的道路占国土面积的12%以上。政府通过实行汽车配额制度和征收道路税,直接减少了道路上的车辆数量。它还通过电子道路收费系统erp对不同路段征收不同的通行费,间接调整了道路上的车辆结构。最终目标是引导更多的人从地面进入地下并乘坐地铁。

在企业资源规划设计师梅农看来,该系统在新加坡的顺利落地主要是由于“早期规划”。

据他介绍,新加坡早在20世纪70年代就引入了区域许可制度,即企业资源规划的前身。当时,新加坡的机动车数量不高,公共交通需求旺盛。政府借此机会加深了市民对公共交通比汽车更容易接受的印象,为日后推行一系列政策铺平了道路。

这种早期规划和远见确保了公共交通发展的时机,但仅靠时机是不够的,还需要做大量的协调工作。

新加坡的计划时间表是基于50年。在这么长的时间里,情况不可能保持不变。此外,tod在实践中涉及多个部门,需要协调的内容多而杂,从难以匹配各方的建设进度到频繁的利益冲突和博弈。为了确保具体计划落到实处,在开发和建设过程中需要持续的协调。例如,诞生于20世纪60年代、创建于20世纪70年代的滨海湾(marina bay),虽然已经成为世界著名的打卡点,但仍在进行新的建设和调整。

在此基础上,新加坡建立了一个有利于“持久战”的框架。

在新加坡,几乎很难完全从一个部门中提取某个计划的所有信息,因为所有计划都是由各部门协同完成的。

由于它也隶属于国家发展部,负责概念规划、总体规划草案和区域规划的市建局和负责具体城镇规划的人类发展银行可以有效合作。在每个特定城镇的规划过程中,hdb通常会召集负责陆路交通的长期协议,以及来自负责绿化、医疗、学校等各个政府部门的相关人员。成立一个由总规划师领导的委员会来推动讨论。如果不能达成一致意见,可要求相关部委发表意见,也可咨询内阁进行更广泛的讨论。

一系列案例表明,新加坡注重长期规划和灵活处理具体规划细节之间的关系。

公寓是典型的“新加坡式”规划案例。超过80%的新加坡人受益于这一世界闻名的公共住房模式。因此,公共住房单元可以有效地引导人们的流动,成为调整城市发展的重要工具。

对于要规划的区域,住房开发局通常分批和分步建造住房单元。然而,如果你看一个单独的开放式住宅,它通常包括成熟地区和新城区。透过控制房屋供应,房屋发展局可协助调整新市镇的发展步伐,使「合适的人和合适的时间出现在合适的地方」。

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从另一个角度来看,这也符合规划应始终是“空白”的想法,这为规划前的充分讨论和开发后的调整提供了可能性。

以班戈新城为例,斯蒂芬妮的团队采用了基于地区的规划方法——未开发地区将用于未来的调整。虽然这些地区的轻轨站已经完工,但在周边设施完工之前,它们将一直关闭。

另一个例子是在现有的发展中为未来留下一个“钥匙孔”。梅农表示,新加坡商业中心乌杰路地铁站已经预留了一个名为“拆除面板”的结构。对于购物中心或其他建在地铁站之后的建筑,这种结构可以直接拆除,以最小的影响进入地铁站。

根据当地条件和时间,新加坡以轨道交通为依托的城市规划和建设充满活力和地域特色。然而,一切的核心在于满足人们的需求。

hdb中心所在的Toa payoh地铁站距离Ujj路只有三站。即使在工作日的下午,也有很多人参加车站的商业活动。服装品牌、电子商品商店和通过路边摊整合形成的“美食街”构成了主要的商业形式。地铁站的另一边是一个宽敞的公共汽车站——这两种功能几乎形成了新加坡大多数社区地铁站的“固定模式”。

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“托德理念的精髓是以人为本。人们应该创造他们需要的任何东西。”顾庆阳指出,围绕地铁站建设的社区自然需要满足当地需求。因此,并非tod开发中的每一个地铁站都必须被大型购物中心、小型商店、社区医院或学校所包围。

地铁站到底应该建在哪里,基本上可以在规划中找到,这主要是因为新加坡的“强政府”规划模式。同时,在计划的每一个细节中,市场的声音都是“响亮的”,因为这些声音代表了人们的需求。

例如,在为新城镇选址时,更多地依赖于对供求关系的科学研究和专业计算,而不是对交通、距离和其他因素的考虑。每个区域中心的快速发展也是基于当地的工业基础和市民的需求。

班戈新城新区的规划包括建造一所新学校。斯蒂芬妮说,新加坡的大多数学校都是公立学校。如有需要推行,基本上可以透过咨询教育局来推行。然而,“引进学校”的决定是基于市场反馈数据:

事实上,hdb通常在街区住宅被占用前15到20年开放其保留地,并根据保留地数据获得某一地区的完整人口概况,然后判断该地区是否需要更多的学校、养老机构或其他配套基础设施。

“在规划之前,我们通常从人力资源部获取一个地区的社会人口数据,如劳动人口比例等。我们还将与电信和运输公司合作,了解用户移动模式和区域交通,这是我们下一步规划的基础。”黄郁珊指出。

大量的具体数据为规划部门提供了准确规划的信心和依据。他们甚至详细规划了某一地区商店的具体用途,无论是用作发廊还是餐馆,以确保每个社区供求之间的基本平衡。

在新加坡,人们普遍认为一个强大的政府不会与市场发生冲突。相反,由于专业规划团队的存在,规划可以提前满足甚至预测市场需求的变化。在这种情况下,它可以引导市场的发展,更好地满足人们的需求。

黄郁珊提到,位于金钟地铁站附近的一种新的居住形式——坎普广场金钟(Kampung金钟),被引入车站与城市的整合空间,以满足老年人的需求。然而,政府只给这些机构的经营者30年的许可证,以应付未来可能的人口变化。

“这样做的好处是运营商也可以提前知道30年后可能发生的事情,并提前做好准备。毕竟,如果他们不根据实际情况做出改变,他们也可能面临客户减少和收入下降的问题。”

然而,并非每个城市都能效仿新加坡的高投资模式。此外,新加坡轨道交通的无障碍环境仍有改善的余地。

在新加坡,高投资是保持高水平城市发展的先决条件。为了改善地铁运营并提供更好的服务,lta近年来逐渐从sbs和smrt收回地铁运营资产,并以新的铁路融资框架的形式在自己手中采取了更多举措。

麦肯齐表示,长期协议不希望运营商过多考虑盈利运营,因为新加坡地铁也面临老龄化问题。出于成本考虑,运营商通常不愿意支付巨额费用来维修或升级相关设备和系统。目前,新加坡地铁的目标只是实现“门票收入涵盖运营成本”。

即使有如此高的投资,新加坡轨道交通的连通性仍不完美。

在新加坡乘出租车仍然是一种更方便的旅行方式。已经在新加坡生活了几十年的顾庆阳也承认,新加坡在“最后一公里”问题上还有改进的空间——他在地铁上的时间几乎和从家到学校在地铁上的时间一样多。

根据2013年陆路交通总体规划,到2030年,新加坡将努力让每10名居民中有8名住在离地铁站步行10分钟以内的地方。同时,地铁里程将从240公里增加到360公里。显然,这一新计划意味着新加坡需要投入更多资金,同时开始解决“最后一公里”问题。

造成这种问题的原因之一是,在解决无障碍问题时,新加坡主要考虑地铁本身,而乘坐和步行系统只是一种补充。虽然步行城市的目标已写入新一轮城市总体规则,但在新加坡的实际运作中,这种权利的再分配仍处于试点阶段。

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例如,在主城区为数不多的试点站之一的本库林地铁站附近,只有一个街区采用了让位于骑行车道和步行车道的计划,这不仅缺乏来回连接,而且该路段自行车和共用自行车的供应也有限。

新加坡社会科学院经济学副教授沃尔特·埃德加·塞西拉(Walter Edgar se siera)指出,这在新加坡引发了反思——长期以来,新加坡只规划地铁线路来解决连通性问题,私人公共交通和慢行系统被限制在非常小的范围内。

基于此,步行城市的目标对于新加坡来说将是一个巨大的工程。在现有明古莲试点项目的基础上,新加坡还将开辟更多步行和骑马的特殊路线,从而形成覆盖整个新加坡的网络。

麦京生认为,在通过建立一个缓慢移动的系统来增加tod辐射范围的同时,它也可以在整个社会中加强一种新的思维方式。"这是一个自信的问题。"他说,“地铁网络可以产生一种‘网络效应’,市民出行的第一反应是轨道交通。从这个角度来看,全社会在寻求发展时将更加重视tod作为一种更可持续的模式。”

目前,新加坡政府也开始引进更多的开发商和规划师共同开展tod城市发展,以解决资金投入高、补贴高的问题,使开发商在总体规划中拥有更大的灵活性和自主权。

此外,新加坡也在尝试使用更多的方法来进一步改善地铁的使用。例如,与南北轨道优先通道相匹配的是,机动车道被移到地下,而地面用于公共汽车、自行车和行人。在一个更加“方便行人”的环境中,轨道交通的重要性也将得到前所未有的提高。

将轨道交通铭记在这座城市的“基因”中——这是像麦金森这样的许多规划者对新加坡未来的共同期望。

国家商业日报

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